El Parlamento de Navarra ha cerrado esta tarde las Jornadas conmemorativas del 40 aniversario de la Lorafna con una mesa política de valoración y balance a cargo de seis expertos que han hecho las veces de portavoces de los grupos parlamentarios para, a instancias de estos, constatar la doble visión que, cuatro décadas después, pervive en relación a la aprobación y desarrollo del Amejoramiento.

 

Con matices, todos coinciden en la validez de la norma en cuanto carta de navegación para el desarrollo político, económico y social de la Comunidad Foral, si bien discrepan en torno a la rúbrica que acompaña a ese Amejoramiento. La falta de referéndum, inasumible en términos democráticos para unos, se salvó, en opinión de otros, por la vía de un acuerdo de mayoría reforzada entre partidos. Esa tensión y parecida correlación de fuerzas permanecen 40 años después.

 

Juan Luis Sánchez de Muniáin (Navarra Suma), Secretario Primero del Parlamento, defiende la “especial forma de acceso al autogobierno” que, “esencialmente distinta a la del resto de las CCAA”, se procuró en la Constitución a Navarra, no en vano esa vía supone un “reconocimiento explícito de la singularidad de los derechos e instituciones propias. El sistema de acceso, por tanto, fue determinante, para bien”.

 

Tras dejar constancia de que “cualquier otro procedimiento distinto y asemejado a los Estatutos de Autonomía habría dejado sin efecto todo el fundamento del derecho histórico y singular que ha ejercido Navarra”, Sánchez de Muniáin advierte de la “incompatibilidad” entre las tesis foralistas y nacionalistas, así como de la necesidad de “resistir frente a las tensiones centralizadoras y la insistente presión del nacionalismo, empeñado en cuestionar los elementos básicos de la realidad navarra como parte de la nación española”.

 

En ese contexto, el abogado y aforado pamplonés denuncia la “falsa equiparación” entre los regímenes forales de la CAV y Navarra, también en lo que atañe a la actividad financiera y tributaria de ambos territorios, ya que el “origen, la naturaleza y la trayectoria del Convenio Económico de Navarra con el Estado es sustancialmente diferente del Concierto vasco”.

 

En el caso de la Comunidad Foral, la “potestad fiscal ejercida de forma racional y efectiva sobre empresas y ciudadanos incentivó la consolidación y desarrollo del tejido productivo, proporcionando prosperidad y empleo. Fue a partir de la negociación, aprobación y aplicación de este Amejoramiento cuando Navarra dio el salto y se situó en cotas de progreso y bienestar generalizado, también a través de unos servicios públicos de excelencia”.

 

A futuro, el desafío pasa por “gestionar estos derechos de manera inteligente, porque lo esencial no es disponer de ellos, sino administrarlos de forma perspicaz para, hablo también de la capacidad tributaria, situar a la ciudadanía navarra en mejor situación que otras vecindades del régimen común. Lo contrario es incomprensible. No hace falta ninguna reforma sustancial, menos aún si el propósito es poner en jaque la esencia del autogobierno. Con las debidas actualizaciones, puntuales en cualquier caso, la Lorafna mantiene su vigencia”, corrobora Juan Luis Sánchez de Muniáin.

 

Aladino Colín (PSN), abogado, ex letrado del Legislativo Foral, ex Parlamentario y ex Consejero del Gobierno de Navarra, considera justificada la conmemoración del 40 aniversario del Amejoramiento, porque “hay que celebrar lo que es bueno. Los resultados hablan por sí solos. Navarra ha logrado las mayores cotas de autogobierno reconocido de España y la mayor parte de las regiones de Europa, alcanzando, además, el grado de desarrollo más alto de su historia”.

 

Por partes, Aladino Colín recuerda que la Lorafna fue “planteada y asumida por el PSN como una auténtica Constitución interna de Navarra. Se pretendió que sedimentara bien con el pasado de un régimen ligado a una evolución histórica compleja (1512, 1839/41, 1978) y se procuró que se ajustara bien al presente de aquella Navarra de 1982 integrada en España y Europa. A su vez, se le quiso dar vocación clara de permanencia, al ser aceptada por la mayoría de los ciudadanos. Podría durar sin reformas profundas otras cuatro décadas”.

 

Aladino Colín estima que la “actualización” del régimen foral en el marco de España y Europa ha permitido “mantener la singularidad”, tal es así que “las instituciones han funcionado, ha habido Presidentes de Gobierno no nacionalistas (UPN, PSN) y nacionalistas (Geroa Bai) y se han asumido competencias que permiten desarrollar políticas de gasto en prácticamente todos los ámbitos de la vida pública y privada”.

 

Abundando en ello, Colín destaca la “calidad” de los servicios educativos y el alcance del sistema público de salud, “entre los mejores de Europa”, además del “fortalecimiento” del sistema de protección social, algo “muy importante en términos de cohesión. También ha sido posible mantener la convivencia a pesar de las graves tensiones a la que nos abocó el terrorismo de ETA. Y no me olvido del Convenio Económico, piedra angular del autogobierno, con su derivada en materia de seguridad, la Policía Foral”.

 

Como conclusión, Aladino Colín certifica que en el Amejoramiento “se hacen realidad los pilares del Estado de Bienestar que, de conformidad con los postulados de la socialdemocracia, quedaron definidos en Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Pilares sólidos que han resistido dos grandes crisis económicas, una de origen financiero (2008) y otra de índole sanitario (Covid-19).

 

Goio Monreal (Geroa Bai), político y jurista natural de Etayo, se remite a la Disposición Adicional Primera para corroborar que la Constitución “reconoció los derechos históricos y la capacidad de Navarra para actualizarlos. Se planteó el Amejoramiento como una continuidad de la Ley Paccionada de 1841 y, si bien la valoración es positiva, hoy queda claro que esa disposición adicional ya no es un título habilitante para la adquisición de nuevas competencias. Lo ha dejado claro el Tribunal Constitucional, es una vía agotada por el transcurso del tiempo”.

 

Atendiendo al contexto de la época, lo sustancial era “quién pactaba, porque la Diputación de entonces era todavía un órgano franquista. Entonces se creó el Parlamento Foral y una nueva Diputación. De ambos salió una Comisión Negociadora un tanto anómala, porque sólo estuvieron representados cinco de los siete diputados. Faltaron el de HB y el de la Agrupación electoral Orimendi. Hoy, a la hora de abordar una reforma, habría que tener un espíritu más amplio, fruto del consenso. La falta de refrendo fue un defecto muy importante, un lastre, un pecado original que sólo se redimiría con un referéndum para la reformulación de la Lorafna. No obstante, la valoración del papel cumplido por esta ley es netamente positivo”.

 

Para Patxi Zabaleta (EH Bildu), la condición de norma de rango superior que -por encima de la Ley Orgánica- la Carta Magna otorga al denominado Amejoramiento Foral “choca frontalmente con la técnica jurídica, pues en la práctica es un estatuto más, pero colisiona, sobre todo, con la interpretación jurisprudencial que todos los Juzgados, incluido el Constitucional, vienen atribuyendo a la Lorafna”.

 

A decir del abogado, político y escritor de Leitza, la "Mejora Foral, desde su propia denominación, se presenta como una actualización o reforma de los fueros o de los derechos históricos. Es algo que, más allá del preámbulo y de la propia terminología de la ley, se incardina en el supuesto trámite especial que se le dio, a la postre un pretexto para negar el referéndum o ratificación ciudadana. Esa es la carencia principal, el pecado original que resta fuerza y profundidad política” al Amejoramiento.

 

Abundando en lo dicho y en aras a la “defensa de la identidad navarra”, Zabaleta insiste en que la “actualización democrática de los fueros o de los derechos políticos solo se puede hacer reconociendo y ejerciendo el derecho a decidir, algo que corresponde a los ciudadanos, los únicos que pueden definir, pronunciándose, el concepto de bilateralidad o la capacidad de concertación” inherente al Amejoramiento.

 

A ese respecto, Zabaleta recuerda la Ponencia creada en el Parlamento de Navarra en la primera década de los años dos mil, un grupo de trabajo y análisis de naturaleza institucional donde llegaron a alcanzarse “consensos en una treintena de cuestiones, entre las que se encontraba la promulgación del referéndum. Todo quedó en nada”.

 

Así las cosas, Zabaleta reivindica la reforma de un texto que observa “obsoleto” y sometido al “centralismo madrileño, un obstáculo que deriva en el problema de autonomía que padecemos, perfectamente reflejado en los numerosos recursos dirimidos ante el Tribunal Constitucional. Las previsiones del Amejoramiento Foral no se han cumplido. Para conservar las competencias que nos son originales necesitamos un Estatuto que garantice nuestra presencia política en las instituciones europeas”.

 

En opinión de José Miguel Nuin (Izquierda-Ezkerra), el balance que se puede hacer de los 40 años transcurridos desde la aprobación del Amejoramiento es “positivo”, no en vano “la sociedad navarra ha podido ejercer de forma democrática su derecho al autogobierno y, al hacerlo, ha alcanzado logros importantes en materia de desarrollo económico, bienestar y libertades”.

 

Esas conquistas, no obstante, “no evitan los importantes desafíos a los que nos enfrentamos. Por una parte, se impone avanzar en la lucha contra la grave y creciente desigualdad social”. De otro lado, se antoja necesario “aprender a construir un futuro de mayor integración y encuentro para, ahí reside el reto, armonizar la pluralidad lingüística y cultural de la sociedad navarra”.

 

A tal objeto, el economista y político pamplonés avanza que “sería oportuna una revisión del Amejoramiento sobre dos ejes, a su parecer “fundamentales. Hablo de blindar y asegurar jurídicamente derechos sociales básicos que, como los relativos al trabajo, la vivienda, la salud, la educación o la dependencia, requieren de la introducción de fundamentos precisos y actualizados para su vigencia efectiva. Y hablo de incorporar herramientas de participación ciudadana en la toma de decisiones (referéndums, consultas, propuestas ciudadanas), también en lo que tiene que ver con la transparencia y el control en el ejercicio del poder público. Se trata, en definitiva, de abundar en la protección de los derechos e intereses colectivos, con el fin de evitar daños y agravios”.

 

Así, tras subrayar la importancia de la cantidad y la calidad de los recursos dedicados a la protección social y la rendición de cuentas para, en cuanto verificadores esenciales, medir la naturaleza democrática de los gobiernos, Nuin se refiere a Navarra como “sujeto político democrático con derecho al autogobierno, un ámbito propio y autónomo de decisión que puede y debe encontrar herramientas tendentes a sortear con éxito los desafíos de futuro”.

 

En síntesis, “venimos de un período de autogobierno democrático que arroja un saldo favorable, pero urgido a adoptar mejoras de índole garantista tanto en lo que atañe a los derechos de la ciudadanía, como en lo que concierne a la institución de la democracia, a sus modos, salvaguardas y posibilidades”.

 

Ricardo Feliú (Podemos-Ahal Dugu), Doctor en Sociología por la UPNA, percibe un “importante déficit democrático” en origen que, a tenor de la posterior “interpretación y aplicación de la Lorafna, cada vez más restrictiva”, ha derivado en una “progresiva disminución del techo competencial. Se cambió un referéndum, por una decisión política. En el supuesto de que un replanteo diese lugar a un nuevo Estatuto, la consulta a la ciudadanía resultaría inexcusable”.

 

A juicio del sociólogo catalán, se hace necesaria una “revisión” del régimen foral, tanto a nivel competencial, “siquiera para completar el desarrollo de las atribuciones previstas”, como institucional, también en lo que tiene que ver con su vertiente social. “Necesitamos instituciones más eficientes y eficaces, que contribuyan a una mejora de la calidad democrática y de las condiciones de vida de los navarros y navarras. Los cambios, las modificaciones deben venir por ahí”.

 

El Parlamento en la Lorafna

 

Previamente, Silvia Doménech, Letrada Mayor del Parlamento de Navarra, ha resaltado el “carácter parlamentario del esquema institucional navarro” y ha examinado la regulación de la Cámara representativa en el Amejoramiento, deteniéndose en sus “funciones de especial relevancia”, entre las que se consigna la “aprobación de las propuestas de reforma de la propia Lorafna”.

 

A ese respecto, la Secretaria General ha invitado a “reflexionar” sobre la posibilidad de que el Parlamento, “en cuanto representante de la ciudadanía, participe en el proceso de reforma del Amejoramiento” de una manera integral y “no solo tras la adopción del acuerdo entre Ejecutivos, sin más margen que el de limitarse a aprobar o rechazar la propuesta pactada por Madrid y Navarra. No es un tema nuevo, son varios los expertos que se han pronunciado en tal sentido, pero la cuestión sigue ahí”.

 

Por otra parte y tras subrayar la “autonomía orgánica, funcional y presupuestaria” de la Cámara, concretada en un Reglamento que está siendo objeto de una “revisión total”, Doménech ha aludido a la norma con rango de ley que rige el funcionamiento del Legislativo, un “precepto de especial trascendencia que, sometido al control del Tribunal Constitucional, asegura la independencia del Parlamento frente al Ejecutivo”.

 

A su parecer, esa capacidad de “autorregulación” materializada en el Reglamento no suele ser objeto de grandes disputas, prueba de ello es que, “pese a la mayoría absoluta que exige su aprobación y reforma, se han conocido ya seis reglamentos, algo que choca con el inmovilismo del Congreso, cuyas normas de organización, funcionamiento y desarrollo siguen siendo esencialmente las mismas que en 1982”.

 

Ya a modo de balance, Silvia Doménech ha indicado que “si el Parlamento Foral fue determinante en el proceso de elaboración y aprobación del Amejoramiento del Fuero, tanto por la aprobación de los proyectos de las bases de negociación como por la previa aprobación del texto definitivo de la Lorafna, también lo ha sido en su desarrollo, condensado en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. El Parlamento ha cumplido las expectativas asociadas al desarrollo institucional y normativo, también en lo que respecta a la defensa de las competencias propias. En nueve legislaturas se han sacado adelante 837 leyes forales”.

 

Para finalizar y en previsión de una futura reforma del Amejoramiento, la Letrada Mayor ha lanzado una serie de propuestas, tales como dar cabida en el texto a la Junta de Portavoces (“órgano político por excelencia”), determinar las funciones de la Comisión Permanente, precisar con mayor detalle aspectos básicos de la disciplina presupuestaria, y concretar las leyes sobre organización administrativa y territorial sujetas a la exigencia de mayoría absoluta. “No se puede dejar al albur de la interpretación materias de especial gravedad que exigen una mayoría reforzada. Esa cláusula abierta del artículo 20.2 de la Lorafna delega su concreción en el Reglamento, que lo encomienda a la Mesa, previo acuerdo vinculante de la Junta de Portavoces, oído el criterio del Gobierno o del proponente. Convendría especificar, pormenorizar más”.

 

Clausura

El Presidente del Parlamento de Navarra, Unai Hualde, ha sido el encargado de clausurar las Jornadas conmemorativas del 40 aniversario de la Lorafna, y lo ha hecho congratulándose por el “contenido y la participación, todo un éxito. El paso siguiente será constituir la Ponencia dirigida a estudiar la actualización de nuestra norma institucional básica. No será fácil, pero hay que tener ambición para alcanzar consensos básicos, en este caso en torno a una ley clave para gestionar el bienestar de Navarra”.

 

Hualde ha concluido abogando por perseverar en la tarea de “acercar y divulgar nuestros Fueros, una materia sobre la que existe un desconocimiento enorme. Es un deber institucional. Aquí lo hemos hecho. Hemos rememorado el contexto político, los antecedentes jurídicos y los debates doctrinales sobre el autogobierno y los procesos de reforma de la Lorafna promovidos en este tiempo. Ahora solo espero que se transfieran las competencias pendientes. Creo que es un deseo político compartido por todos”.

 

El pasado 4 de marzo, Unai Hualde abrió las Jornadas que, en colaboración con el Instituto de Investigación I-Communitas-Institute for Advances Social Research de la UPNA, ha organizado la Cámara con motivo del cuarenta aniversario de la Lorafna, una efemérides que se ha querido aprovechar para “formular propuestas de reforma a partir de un riguroso balance sujeto al contexto histórico y los antecedentes jurídicos” que jalonaron la promulgación de la norma que pilota el autogobierno foral.

 

Ha sido un seminario de análisis político que, abierto a operadores jurídicos y expertos en la materia, ha incluido 22 ponencias y una mesa política de valoración y balance a cargo de los seis expertos citados, todos designados por los grupos y agrupaciones con asiento en la Cámara.

 

Las jornadas La Lorafna 40 después: Historia, balance y propuestas para una reforma, se han completado hoy, en su segunda y definitiva sesión, con otras 10 ponencias:

 

Francisco Javier Enériz (UPNA) ha disertado sobre Disposiciones generales; Joseba Asiain, Director General de Presidencia y Gobierno Abierto del Gobierno de Navarra, ha expuesto su visión sobre El Gobierno de Navarra y el Presidente del Gobierno; Francisco Negro, Director del Servicio de Asesoría Jurídica del Gobierno de Navarra, ha rematado el primer bloque de análisis explicando La cuestión competencial.

 

Tras un receso, Fernando de la Hucha (UPNA) ha presentado las Relaciones con la Administración del Estado y Convenio económico; Aritz Romeo (UPNA) ha analizado La Administración local; y Esther Erice, Magistrada del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, ha trasladado su discurso sobre La Administración de Justicia en Navarra.

 

La sesión de tarde ha comenzado con la intervención de Juan Cruz Alli Turrillas (UPNA) y su visión sobre los Convenios y acuerdos de cooperación con las Comunidades Autónomas. Seguidamente, José Antonio Razquin, Doctor en Derecho y Asesor Jurídico del Gobierno de Navarra, se ha manifestado sobre La LORAFNA en los tribunales: una valoración de la jurisprudencia. A continuación, Alicia Chicharro (UPNA) ha diseccionado La LORAFNA y el Estatuto de los entes regionales en Europa; y para finalizar, Cristina Zoco (UPNA) ha desgranado La reforma de la Constitución y la reforma de la LORAFNA.

 

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